解放戰(zhàn)爭時期，擔任晉冀魯豫軍區(qū)政委的鄧小平有句名言：把千軍萬馬置于黨中央視線之下。為了做到這點，晉冀魯豫軍區(qū)首先恢復實行自1931年11月起中斷近14年的黨委會制度。羅榮桓也指出：“黨始終是軍隊的領導者、組織者和鼓舞者”，“沒有黨的領導，就沒有革命的軍隊。離開了黨，一切都要失敗。我軍整個歷史，都充分地證明了這個真理”。他還進一步總結說：“歷史上對于黨的集體領導制，曾發(fā)生過多次動搖，每一次動搖，都使部隊在政治上受到重大的損失。”2014年10月，習近平總書記在古田全軍政治工作會議上指出：“必須認識到，黨委制、雙首長制、政治委員制是一種制度安排，更是一種政治設計。對這個問題不理解或理解不正確，說明政治上還沒有完全合格、完全夠格?！?/span>

  1947年，毛澤東與周恩來在陜北

■南昌起義到古田會議，我軍黨委制的形成時期■

我軍實行黨委集體領導制度的歷史可以追溯到1927年的八一南昌起義。1927年7月，為了反抗國民黨反動派的血腥鎮(zhèn)壓，中共中央政治局臨時常委會議決定發(fā)動南昌起義。為了加強黨對這次起義的領導，7月27日，黨中央決定由周恩來、李立三、惲代英、彭湃等4位同志組成中共前敵委員會，周恩來為書記。同時指出，這一前敵委員會，是“指揮前敵一切事宜”的黨的領導機關。這就說明，黨的前敵委員會是領導起義的權力核心。

在前敵委員會的領導下，起義軍各軍建立了軍黨委，各師建立了師黨委，各團建立了黨總支或黨支部，有3個以上黨員的連隊還建立了黨支部。為實行黨對起義軍的獨立領導，中央明確規(guī)定了“黨的作用高于一切”的原則，指出：“軍中黨的組織是一切組織的根源”，黨組織的主要任務是“管理支部生活，執(zhí)行黨的政策，監(jiān)督軍隊活動”。

對于前委在起義部隊中建立的各級黨的組織，黨中央給予了充分肯定。1927年12月21日，中央在給朱德及其率領的南昌起義部隊全體人員的指示信中，要求廣大官兵“必須依照從前的組織系統(tǒng)管理支部生活，執(zhí)行黨的政策，監(jiān)督軍隊行動”。

湘贛邊界秋收起義標志著我軍形成了以黨委制為主要形式的領導體系。八七會議后，黨中央派毛澤東以中央特派員的身份到湖南領導湘贛邊界秋收起義，并組建了以毛澤東為書記的前敵委員會，作為領導起義的集體領導組織。

1927年9月，出于長期斗爭的考慮，毛澤東率領湘贛邊界秋收起義部隊向江西羅霄山脈中段的井岡山轉(zhuǎn)移。進軍途中，在江西永新縣三灣村，毛澤東組織進行了我軍歷史上著名的“三灣改編”，第一次在軍隊實行了班有黨員、排有黨小組、連隊建立黨支部、團建立黨委的新制度。同時，前委向連、營、團三級委派了黨代表，由黨代表擔任黨支部書記或黨委書記，負責領導黨的工作和政治工作，并且規(guī)定部隊的一切重大問題都要經(jīng)黨組織集體討論決定。這就從組織上確立了黨對軍隊實施的新型領導制度。

對這種制度，羅榮桓曾經(jīng)評價說：“三灣改編實際上是我軍的新生，正是從這時開始，確立了黨對軍隊的領導。”“三灣改編的重要歷史意義，就在于正是從這時開始，確立了黨對軍隊的絕對領導，奠定了新型的革命軍隊的基礎?！?/span>

1928年4月，朱德、陳毅率領南昌起義保存下來的部隊和湘南起義農(nóng)軍與毛澤東率領的革命軍隊在井岡山會師，并成立了中國工農(nóng)紅軍第4軍，毛澤東為黨代表。紅4軍成立了黨的前敵委員會，由毛澤東、朱德、陳毅等5人組成。在毛澤東主持下，紅4軍在部隊中建立了連支部、營委、團委、軍委四級黨的組織。

前委和軍委的職權劃分是：前委是邊界黨和軍隊及政權的最高領導機關，軍委對內(nèi)是軍中的最高領導機關，隸屬于前委，對外即是湘贛邊界蘇維埃軍隊委員會，指揮紅軍及地方武裝。

毛澤東、朱德在紅4軍建立各級黨組織和加強組織建設的經(jīng)驗，得到了以周恩來為代表的中央領導人的肯定。1929年3月，中央在給賀龍及湘鄂西前委的指示信中指出：“在朱、毛軍隊中，黨的組織是以連為單位，每連建立一個支部，連以下分小組，連以上有營委、團委等組織?！币笏麄冊诓筷牻h中進行“參考”。9月，中央給紅4軍前委的指示信則明確指出：“在紅軍中黨的組織原則，尤其是目前環(huán)境中之紅軍黨的組織原則，必須采取比較集權制，才能行動敏捷，才能便于作戰(zhàn)，才能戰(zhàn)勝敵人。”“黨的一切權力集中于前委指導機關，這是正確的，絕不能動搖。”“黨只能經(jīng)過黨團作用作政治的領導。目前前委指揮軍部、政治部，這是一個臨時的辦法。前委對日常行政事務不要去管理，應交由行政機關去辦，由政治委員監(jiān)督，前委應著眼在紅軍的政治軍事經(jīng)濟及群眾斗爭的領導上。一切工作歸支部這個口號是對的，是作經(jīng)過支部去工作的解釋，但不是與黨的民主集權制相對立。”“黨對軍隊的指揮盡可能實現(xiàn)黨團路線，不要直接指揮軍隊，經(jīng)過軍部指揮軍事工作，經(jīng)過政治部指揮政治工作?！薄包h的系統(tǒng)，軍事系統(tǒng)，政治系統(tǒng)，要弄清楚。”可以看出，后來部隊廣泛實行的黨委統(tǒng)一的集體領導下的首長分工負責制，在這里就有了雛形。

1929年12月，根據(jù)中央九月來信，紅4軍在古田召開第九次黨的代表大會，通過了《中國共產(chǎn)黨紅軍第四軍第九次代表大會決議案》（又稱《古田會議決議》）。《決議》規(guī)定：“每連建設一個支部，每班建設一個小組，這是紅軍中黨的組織的重要原則之一。”古田會議確立了馬克思主義建黨建軍原則，確立了我軍政治工作的方針、原則、制度，提出了解決把以農(nóng)民為主要成分的軍隊建設成為無產(chǎn)階級性質(zhì)的新型人民軍隊這個根本性問題的原則方向?！稕Q議》不但在紅軍第4軍實行了，后來各部分紅軍都先后照此做了，這樣就使整個中國紅軍完全成為真正的人民軍隊。黨在軍隊各級建立的黨的組織，保證了黨的領導直達基層、直達士兵。毛澤東曾評價：“紅軍所以艱難奮戰(zhàn)而不潰散，支部建在連上是一個重要原因?！?/span>

八路軍、新四軍的各級黨組織重視黨的建設，黨組織在部隊中享有高度的威信，從而保證了黨對部隊的絕對領導。圖為1942年夏，中共中央代表劉少奇（前排左二）和山東分局負責人在山東朱樊鎮(zhèn)合影

■王明“左”傾教條主義干擾與第二次國共合作，我軍黨委制的曲折發(fā)展■

我軍黨委制建設也出現(xiàn)過波折乃至反復。

■ 黨委制的中斷 ■

首先是王明“左”傾教條主義導致我軍黨委制的中斷。王明“左”傾教條主義在軍隊建設中的突出表現(xiàn)，即不顧中國革命具體實際，機械照搬蘇聯(lián)紅軍的經(jīng)驗，反對在紅軍中建立各級黨委制，強調(diào)單一的首長指揮，取消和削弱紅軍的集體領導與民主制度，給予政治委員最后決定權。

1930年冬頒布的《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例（草案）》規(guī)定：“紅軍中政治委員及政治機關，是紅軍中政治指導者。黨在政治委員及政治機關指導之下進行工作?！薄霸谲妶F、軍區(qū)革命軍事委員會及軍、師、與其相同等部隊之政治部中，均須設立黨務委員會?！薄包h務委員會的權限在于討論并決定關于破壞黨章及黨道德，以及接收黨員與處罰黨員的一切事項。”不但把政治委員及政治機關的地位擺到了黨之上，而且把部隊各級黨的委員會變成了黨務委員會。

1931年11月，中央蘇區(qū)在贛南召開第一次黨代表大會，通過了《中央蘇區(qū)第一次黨代表大會紅軍問題決議案》?！稕Q議案》錯誤地認為，由于黨在紅軍中的各級委員會“包辦一切”，紅軍中的軍事、政治機關失去了獨立系統(tǒng)工作的能力，變成了不健全的殘廢機關，因此，“加強黨在紅軍中領導作用，首先就要徹底實行政治委員制度和建立各級政治工作機關的組織與工作。因為政治委員和政治部是代表黨和政府在紅軍中黨的最高政治機關和人員，打破黨的包辦主義，把在紅軍中超過政治委員、政治部的職權的各級黨的委員會取消，黨的一切組織都應該在政治部管理之下，這樣才是徹底實行政治委員制度的主要前提?！贝髸€在《黨的建設問題決議案》中明確指出：“為要強健紅軍中黨的組織，保障黨的政策的實現(xiàn)，和加強紅軍中的政治工作與軍事訓練，黨應當切實實行政治委員制度與紅軍政治工作條例。紅軍中包辦一切軍隊行政的各級黨的委員會應即取消?！?/span>

這次會議后，紅軍各地區(qū)部隊先后貫徹了這一決議，黨委制被迫中止。

1932年8月，毛澤東在寧都會議上被撤銷了紅軍領導職務，被迫離開紅軍。至此，贛南會議的錯誤主張在紅軍中占據(jù)了統(tǒng)治地位。

在黨委制中斷后的紅軍中，黨務工作由黨務委員會負責。黨務委員會通過選舉產(chǎn)生，負責維護法紀和發(fā)展黨員等日常黨務工作，其工作限于“討論及決定破壞黨章及黨道德，以及接受黨員與處分黨員的一切事項”。

以政治委員制及黨務委員會制代替黨委制的做法是一種倒退，直接導致紅軍黨組織建設受到破壞和削弱。

應當看到的是，盡管黨內(nèi)出現(xiàn)了以王明為代表的錯誤思想，但是許多軍隊單位不愿意放棄經(jīng)過實踐證明行之有效的黨委制，他們或者遲遲不執(zhí)行錯誤的決定，或者名義上取消了黨委制，實際上黨委制有關集體領導的內(nèi)容被堅持下來。

■ 遵義會議后，我軍在一定程度上恢復了黨的集體領導制度 ■

1935年1月，黨在遵義召開的政治局擴大會議，結束了王明“左”傾教條主義在黨中央的統(tǒng)治。會議認為，在黨對軍事的領導上，博古等人的領導方式極端惡劣，軍委的一切工作為一個人包辦，把軍委的集體領導完全取消，對軍事上的一些不同意見不但完全忽視，而且采取各種壓制的方法，破壞黨的集體領導原則。會議決定由毛澤東、周恩來、王稼祥三人組成軍事指揮小組，負責全軍指揮，在黨中央恢復了黨對軍隊的集體領導。

同時，中央認為，單純的首長負責制不利于在復雜情況下正確決策和處理軍政重大問題，決定先在地區(qū)性的范圍內(nèi)恢復我軍黨的集體領導制度。

1935年2月1日，中央指示紅二、紅六軍團，快速建立黨的集體領導制度，組織革命軍事委員會分會，統(tǒng)一討論紅軍的戰(zhàn)略與行動方針。2月5日，在《中共中央書記處關于中央蘇區(qū)及鄰近蘇區(qū)堅持游擊戰(zhàn)爭的指示》中又指出：“成立革命軍事委員會中區(qū)分會，以項英、陳毅、賀昌及其他二人組織之，項為主席。一切重要的軍事問題可經(jīng)過軍委討論，分局則討論戰(zhàn)略戰(zhàn)術的基本方針?！边@就可以看出，遵義會議后，我軍在一定程度上恢復了黨的集體領導制度。

當然，在恢復黨的集體領導制度過程中也出現(xiàn)過斗爭。長征途中，就發(fā)生了一場同張國燾分裂主義的斗爭，其斗爭核心是“黨指揮槍”還是“槍指揮黨”。張國燾在鄂豫皖根據(jù)地時，就以家長制代替民主集中制，以“書記最后決定”否定集體領導，以懲辦主義代替思想政治工作。1935年6月，紅一、紅四方面軍會合后，張國燾根據(jù)“誰有軍隊、誰最強大，誰就應該當領導”的軍閥邏輯，公開同黨鬧獨立。這種行為當然受到黨中央的嚴肅批評。張國燾一意孤行，竟然要“以武力解決”問題，事情敗露后，又自立“中央”，進行分裂黨、分裂紅軍的罪惡活動，給革命事業(yè)造成了嚴重損失。

這場斗爭也從反面證明了堅持“黨指揮槍”這一建軍原則的極端重要性，而要堅持這一原則，就必須堅決執(zhí)行黨委集體領導制度，反對把個人凌駕于黨委之上的任何行為。1938年，毛澤東在中共六屆六中全會上曾全面總結黨反對張國燾斗爭的經(jīng)驗和教訓，強調(diào)：“共產(chǎn)黨員不爭個人的兵權（決不能爭，再也不要學張國燾），但要爭黨的兵權，要爭人民的兵權?！薄懊總€共產(chǎn)黨員都應懂得這個真理：‘槍桿子里面出政權?！覀兊脑瓌t是黨指揮槍，而決不允許槍指揮黨?！?/span>

■ 特殊時期的軍政委員會 ■

全國性抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國共兩黨實現(xiàn)了第二次合作。針對抗日戰(zhàn)爭的復雜形勢，我軍黨的領導體制有所變更。1937年2月，在同國民黨進行紅軍改編的談判中，我黨同國民黨存在重大分歧。為了突破談判僵局，我黨作了策略上的讓步，如按照國民革命軍的統(tǒng)一編制改編紅軍，實行“一長制”，取消政治委員制度等。

為了使紅軍在改編后能夠保證黨對軍隊的絕對領導，黨中央采取了軍政委員會的形式。1937年6、7月間，《中共中央關于紅軍中黨及政治機關在新階段組織的決定》明確規(guī)定：“改編后的紅軍，為適應新的條件的變更，確定紅軍中實行單一首長制，以政治部主任為其政治的助手。同時為健全黨的組織，以集體的領導方式來代替政治委員制度，故在師以上及獨立行動之部隊則組織軍政委員會，這是黨的組織，它指導全部的軍事和政治工作并向中央或上級軍政委員會負責?！?/span>8月29日，黨中央作出《關于成立前方軍委分會及各師成立軍政委員會的決定》，要求：“在紅軍改編為國民革命軍，主力開赴抗戰(zhàn)前線情況下，中央決定前方設黨的軍委分會”，“受中央軍委會統(tǒng)轄”?！案鲙煶闪④娬瘑T會”，“均受軍委分會統(tǒng)轄”。軍委分會及軍政委員會均系黨內(nèi)之組織，黨外應保守秘密。

1941年2月7日，中央軍委又頒布了《軍政委員會條例》，對成立軍政委員會的目的作了說明，對軍政委員會的組成人員、職責、軍政委員會與軍政首長和軍政機關的關系作了規(guī)定?！稐l例》規(guī)定：“各級軍政委員會，由司令員、政委、政治部主任、參謀長等主要負責人組成之。人數(shù)不超過五至七人，由每級提出名單，經(jīng)上級決定之。軍政委員會的主席，一般的由政委擔任?！薄败娬瘑T會為執(zhí)行上級指示、決定該部大政方針、布置工作及檢討工作的計劃機關。凡是系本部的軍、政、黨、后勤等等一切工作，均可討論決定。但軍政委員會并非執(zhí)行機關，其決定應交各部門執(zhí)行之。”“軍政委員會的決定，不用軍政委員會的名義下達，而應根據(jù)決定之性質(zhì)，分別由司令機關、政治機關用命令下達之。下級對上級報告，也不用軍政委員會名義，由各部門分別的向上級報告?！薄败娬瘑T會只應討論比較重大的問題?！薄败娬瘑T會，應批準干部之升任與調(diào)動，但關于黨員的處分與入黨批準等等事宜，仍由黨務委員會決定?！薄稐l例》特別說明，“應向干部解說軍政委員會之設立，是為適應游擊戰(zhàn)爭的分散環(huán)境，以便集體領導，團結干部之效能”，“并不減弱個人負責制”。

根據(jù)《軍政委員會條例》以及實際執(zhí)行的情況看，這種領導制度的特點主要表現(xiàn)在：它是執(zhí)行上級指示、決定本部隊一切工作大政方針的領導機關；它并非執(zhí)行機關，其決定由各機關部門執(zhí)行；具有緊急情況，軍政委員會不能求得解決時，軍事首長和政治首長有決斷之權；軍政委員會并不削弱個人負責制。

從上述特點能夠看出，軍政委員會雖然不同于按民主集中制建立起來的黨委會，但它是黨在抗戰(zhàn)這個特定時期在軍隊中建立的黨集體領導軍隊的機構。它堅持集體領導和個人負責相結合的領導原則，事實上成為了黨在部隊中團結和領導的核心。

■ 黨的一元化領導制度 ■

在抗日戰(zhàn)爭時期，政治委員制度也經(jīng)歷了從取消到恢復的過程。與20世紀30年代初期紅軍政治委員相比，八路軍政治委員的職能也有變化。1942年10月，中央頒布的《中國國民革命軍第十八集團軍（第八路軍）政治工作條例（草案）》規(guī)定：“政治委員是中國共產(chǎn)黨在軍隊中的全權代表，執(zhí)行黨在軍隊中的政治路線及紀律的完全負責者。”“政治委員在與同級軍事指揮員有爭執(zhí)時，除屬于作戰(zhàn)方面的行動由軍事指揮員決定之外，其他由政治委員作最后決定，但均須同時報告上級軍政首長?！边@就糾正了1930年、1932年、1938年頒布的三部政治工作條例中規(guī)定的政治委員有停止軍事指揮員命令之權的規(guī)定。

因此，到全國性抗日戰(zhàn)爭中期，我軍基本上實行了由軍政委員會集體領導下的軍政首長分工負責制。

黨的一元化領導制度，也是抗日戰(zhàn)爭時期的產(chǎn)物。當時，一些地區(qū)黨政軍關系中存在著不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，加上日軍對根據(jù)地加強“總體戰(zhàn)”，因此要求大大加強各個地區(qū)活動的獨立性、靈活性和領導上的統(tǒng)一性。于是，1942年9月1日，中央政治局作出《中共中央關于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領導及調(diào)整各組織間關系的決定》，規(guī)定：“根據(jù)地領導的統(tǒng)一與一元化，應當表現(xiàn)在每個根據(jù)地有一個統(tǒng)一的領導一切的黨的委員會。”“因此，確定中央代表機關（中央局、分局）及各級黨委（區(qū)黨委、地委）為各地區(qū)的最高領導機關，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領導，取消過去各地黨政軍委會?！薄败婈犞熊娬瘑T會及政治部，成為同級黨委（中央局、分局、區(qū)黨委、地委）的一個部門”，軍事政策與軍事行動的大政方針須交黨委會討論，但具體軍事行動由司令員、政治委員（即黨委書記）決定之。根據(jù)這一決定，軍隊除保持軍隊系統(tǒng)上下級直接領導和隸屬關系外，還要接受地方黨委的一元化領導。

1927年9月29日，毛澤東率領工農(nóng)革命軍進駐永新縣三灣村。毛澤東在三灣楓樹坪領導了著名的“三灣改編”，把一個師縮編為一個團，規(guī)定了黨支部建在連上，確立黨對軍隊的絕對領導。圖為三灣楓樹坪 

■解放戰(zhàn)爭時期，我軍黨委制趨于成熟完善■

我軍黨委制經(jīng)歷初創(chuàng)時期、曲折發(fā)展時期后，人們從經(jīng)驗教訓尤其是幾次波折給部隊建設帶來重大損失的事實中，逐漸認識到黨委制存在的重要性，并且不斷推動黨委制走向成熟。

■ 全軍團以上各級黨委會普遍恢復、健全 ■

抗日戰(zhàn)爭時期，軍政委員會制度的實行，對于加強黨對軍隊的絕對領導起到了積極的作用。但由于它的職責、組成方式與工作方式等都不同于黨委制，因此，在實施對部隊全面工作的一元化領導，堅持黨的民主集中制原則，特別在加強團以下部隊黨組織建設方面，存在明顯不足。鑒于此，1944年4月，譚政作的《關于軍隊政治工作問題》的報告（以下稱“譚政報告”）中，就提出了“恢復古田決議的黨的代表會議制”的主張。

1945年4月至6月，黨的第七次全國代表大會在延安召開。會議總結了黨的集體領導制度上的正反兩方面的經(jīng)驗教訓，“原則決定，應根據(jù)古田會議的原則，組織軍隊中各級黨委會，以避免軍隊中單純的首長制所產(chǎn)生的一些缺點”。

根據(jù)黨的七大精神，我軍開始著手恢復黨委制。劉伯承、鄧小平領導的晉冀魯豫軍區(qū)是我軍全面組織黨的各級委員會的先行單位。1945年11月，該軍區(qū)就通知各縱隊，建立各級黨委組織，實行對軍事工作、政治工作的一元化領導，并逐級指定了縱隊黨委與旅黨委的名單。1946年11月17日，軍區(qū)政治部又起草了《黨的團委員會暫行工作條例（草案）》，對黨的團委員會的地位、性質(zhì)、組織、工作等作了明確規(guī)定，要求“在步、騎、炮各建制團中，均須成立一領導全團軍事、政治工作的一元化的黨的委員會”，簡稱“團委”。該條例頒布后，軍區(qū)團一級黨的委員會的建立進一步展開。1946年12月25日，軍區(qū)政治部起草了《對于部隊中目前黨的工作意見》的報告，向中央?yún)R報了恢復和建立各級黨委的做法和經(jīng)驗。

晉冀魯豫軍區(qū)的做法引起了黨中央的高度重視。1947年2月27日，中共中央專門發(fā)出了《關于在軍隊中組織黨委會的指示》，要求各部隊組織軍隊中的黨委會，認為：“根據(jù)晉冀魯豫實行這種改組的經(jīng)驗，證明這種改組是正確的，舉凡關于作戰(zhàn)、工作、政策及干部等問題，除緊急情況之處斷應由首長擔負外，在一般情況下，經(jīng)過軍隊中各級黨委會之民主討論和決定，再由首長執(zhí)行，較少數(shù)首長人員之商談解決，更為全面與適當，因而加強黨對于軍隊的領導作用，使各種工作能更好地進行?，F(xiàn)中央正在草擬軍隊中黨的組織條例，在中央條例尚未發(fā)布前，你們可根據(jù)晉冀魯豫經(jīng)驗及其文件實行改組，并將你們的經(jīng)驗電告?！睆拇?，全軍團以上各級黨委會就普遍恢復、健全起來。

■ 我軍歷史上第一個黨委員會條例頒布 ■

1947年7月28日，總政治部頒布了《中國人民解放軍黨委員會條例草案（初稿）》。這是我軍歷史上第一個黨委員會條例。在此之前，我軍頒布過黨務委員會條例和軍政委員會條例，但是沒有黨委員會條例。因此，條例的頒布是我軍黨委建設史上的一件大事，使我軍實行黨委集體領導制有了基本的依據(jù)。

《條例草案（初稿）》規(guī)定：“無產(chǎn)階級的先鋒隊——共產(chǎn)黨就應該在這支人民軍隊中建立起它的絕對領導。其組織形式即在軍隊中設置各級黨委員會，而以黨委員會作為對軍隊之一切領導與團結的核心?！?/span>

《條例草案（初稿）》對黨委的基本任務、遵循的方針、我黨我軍的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風、黨委的產(chǎn)生、機構的設置、黨委的職權和工作等作了詳細的規(guī)定?！稐l例草案（初稿）》還規(guī)定，在已經(jīng)建立黨委的單位，軍政委員會、黨務委員會隨之撤銷。

《條例草案（初稿）》的頒布，極大地推動了黨委制度在全軍的恢復建立，黨對軍隊的領導很快有了加強和改善。

■ 毛澤東的深刻總結 ■

軍隊恢復實行黨委領導制度不久，也出現(xiàn)不少問題。由于缺乏經(jīng)驗，不少黨委書記只熟悉政治委員的“全權代表”制，不熟悉黨的民主集中制；只熟悉政治委員的工作，不熟悉黨委書記的工作。而一些黨委委員又往往采取“列席會議”“等候布置工作”的態(tài)度，不善于運用自己手中的民主權利。因此，不少單位存在把首長制帶到黨內(nèi)，名為黨委領導實為首長、個人決定重大問題的情況；有的單位則把黨委會混同于行政會，事無巨細都拿到黨委會討論。

為此，各大區(qū)部隊黨委和政治機關在1948年先后召開政治工作會議或者組織工作會議，總結交流黨委建設的初步經(jīng)驗，提出應當糾正的偏向。各大區(qū)領導對此十分重視，或者親自到會，或者向會議作出指示。

比如，1948年5月，中原野戰(zhàn)軍召開旅以上政治工作會議總結黨委建設問題。鄧小平政委到會作報告，提出黨委工作的基本原則。劉伯承司令員原是準備來作報告的，因去前方指揮作戰(zhàn)而未能到會，但他特地要副政委兼政治部主任張際春向會議轉(zhuǎn)達他的一個中心意見：“我們革命軍人，如果離開了黨的領導，就不能成為一個革命軍人?！薄安还苣闶呛么蟮闹笓]官，權威有多么大，一個口令能使上千上萬人向你立正，但這些只是黨給予的，你個人沒有可以驕傲的。否則你如果因此便昏頭昏腦地驕橫起來，走上軍閥主義傾向，那你就離開了黨，那是非常危險的，因此一個軍人必須毫無條件地接受黨的領導。”他把自己擺進來說：“自己從一個舊軍人成為革命軍人，完全由于黨的引導、黨的培養(yǎng)的結果，否則是不可能的?！眲⒉械倪@些話，很快傳達到部隊，對干部特別是有驕傲情緒的干部起了很大的教育作用。

在此基礎上，為了處理好黨委制恢復后黨委建設上出現(xiàn)的矛盾和問題，1948年9月20日，毛澤東為中央起草了《關于健全黨委制的決定》。他指出：“黨委制是保證集體領導，防止個人包辦的黨的重要制度。近查有些（當然不是一切）領導機關，個人包辦和個人解決重要問題的習氣甚為濃厚。重要問題的解決，不是由黨委會議作決定，而是由個人作決定，黨委委員等于虛設，委員間意見分歧的事亦無由解決，并且聽任這些分歧長期地不加解決。黨委委員間所保持的只是形式上的一致，而不是實質(zhì)上的一致。此種情形必須加以改變。今后從中央局至地委，從前委至旅委以及軍區(qū)（軍分會或領導小組）、政府黨組、民眾團體黨組、通訊社和報社黨組，都必須建立健全黨委會議制度，一切重要問題（當然不是無關緊要的小問題或者已經(jīng)會議討論解決只待執(zhí)行的問題）均須交委員會討論，由到會委員充分發(fā)表意見，作出明確決定，然后分別執(zhí)行?！泵珴蓶|特別提醒說：“當然必須注意每次會議時間不可太長，會議次數(shù)不可太頻繁，不可沉溺于細小問題的討論，以免妨礙工作。在會議之前，對于復雜的和有意見分歧的重要問題，又須有個人商談，使委員們有思想準備，以免會議決定流于形式或不能作出決定。委員會又須分別為常委會和全體會兩種，不可混在一起。此外，還須注意，集體領導和個人負責，兩者不可偏廢。軍隊在作戰(zhàn)和情況需要時，首長有臨機處置之權?！?/span>

這個《決定》，是對健全黨委制經(jīng)驗的一次十分深刻的總結，因而在全軍得到迅速貫徹。

1949年3月13日，毛澤東在中共七屆二中全會作報告時，又專門用一章的篇幅論述了黨委會的工作方法。他從“黨委書記要善于當好‘班長’”“要把問題擺到桌面上來”“互通情報”“不懂得和不了解的東西要問下級，不要輕易表示贊成或反對”“學會‘彈鋼琴’”“要抓緊”“胸中有‘數(shù)’”“安民告示”“精兵簡政”“注意團結那些和自己意見不同的同志一道工作”“力戒驕傲”“劃清兩種界限”等方面進行了闡述。毛澤東系統(tǒng)精辟、通俗易懂的論述，對于進一步加強和健全黨的領導，起到了重大的作用。從此，黨委制在我軍更加深入人心，愈加成熟起來。

■新中國成立初期，我軍黨委制進一步發(fā)揚光大■

中華人民共和國成立以后，我軍要向革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化邁進，但對于如何搞革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化，搞什么樣的革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化，既沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗，也沒有可以仿效的做法。

■“一長制”風波 ■

1953年1月1日，毛澤東要求解放軍：“一定要將蘇聯(lián)的一切先進經(jīng)驗都學到手，改變我軍的落后狀態(tài)，建設我軍為世界上第二支最優(yōu)良的現(xiàn)代化的軍隊，以利于在將來有把握地戰(zhàn)勝帝國主義的侵略?！?/span>

在黨中央一系列的號召推動下，解放軍展開了轟轟烈烈的學習蘇聯(lián)紅軍經(jīng)驗的熱潮。這些經(jīng)驗既包括作戰(zhàn)訓練、帶兵管理、后勤保障、裝備技術等方面的，也包括黨的領導和政治工作等方面的。

我軍自“三灣改編”后，排除“左”、右傾路線干擾，在領導制度方面基本上采用的是黨委領導、軍政首長分工負責制度。但此時，蘇聯(lián)軍隊采取的是“一長制”，即部隊由軍事指揮員單一首長負責，政治工作領導人則由該部（分）隊的一名副職擔任?，F(xiàn)在要全面學習蘇聯(lián)，蘇軍的領導制度要不要學？我軍究竟應該采用哪種領導制度？這在我黨我軍內(nèi)部引發(fā)了一場爭論。

有相當多的高級將領認為，我軍應搬用蘇聯(lián)軍隊的領導體制，實行“單一首長制”。主持軍委日常工作的彭德懷，在一次軍委例會上就曾提出軍隊團以上的政治部（處），可以不設政治部（處）主任一職，其職務由該級政治委員兼任，以便抽出一批政工干部培養(yǎng)為軍事指導員。他還將這個建議作為軍委決定，通知全軍實施。1953年4月，在審查《內(nèi)務條令》修改稿時，彭德懷把有關營教導員和連指導員的職責刪除了，表現(xiàn)出他準備首先在連、營兩級試行“一長制”的想法。5月，他還直截了當?shù)卣f：“準備十年之后實行‘一長制’?！?/span>

1953年初，時任總政治部主任的羅榮桓就開始著手組織起草新的適合于我軍現(xiàn)代化、正規(guī)化建設的政治工作條例。由總政起草的《政治工作條例（草案）》發(fā)給部隊征求意見時，就有不少反映。多數(shù)人認為，我們是社會主義國家，我們是中國共產(chǎn)黨領導的軍隊，沒有政治工作不行。一些長期在邊疆地區(qū)擔任剿匪、維護邊疆國防安全工作的官兵深深感到，我軍沒有政治工作不好打仗；基層沒有政治工作，兵不好帶；部隊沒有政治機關，許多事情不好辦。他們向羅榮桓建議，應該保留政工干部，應該保留政治機關，還是應該軍政首長共同領導和管理部隊。也有一些官兵反映，既然要學蘇聯(lián)，就不要有所保留，要全盤學，當然要實行“一長制”。比如，有一名干部就向總政寫信，認為單一首長制是“不久的將來就要實現(xiàn)的原則和方向”，因此新的《政治工作條例（草案）》就不應強調(diào)政治委員制度與政治工作制度。他不同意條例草稿中關于“黨對軍隊的領導是通過各級黨的組織、政治委員與政治機關進行的”等提法，認為這樣的提法貶低了軍事干部和軍事機關的地位，等等。

同時，根據(jù)毛澤東提出的“將蘇聯(lián)的一切先進經(jīng)驗都學到手”的指示，1953年5月頒布的以蘇聯(lián)軍隊的條令為藍本的《中國人民解放軍內(nèi)務條令》規(guī)定，營長、連長是營、連的首長，不承認政治教導員、政治指導員是營、連首長。在我們進口的蘇軍坦克、戰(zhàn)車里，也沒有連指導員的位置。還有人主張把政治委員改為副職，或各級政治委員都兼任政治部（處）主任，只管具體業(yè)務工作。這些都在部隊引起了議論。

部隊的這些議論也引起了彭德懷的重視。彭德懷圍繞這一問題，找了許多政工干部談話，也與軍事干部交換意見，又組織軍委同志認真研究了我軍自“三灣改編”以來建立起來的一系列政治工作制度，對《古田會議決議》以及“譚政報告”這兩個歷史性文獻進行了認真學習和研究，對連、營兩級政工干部對我軍基層部隊建設的作用進行了客觀分析，感到我們這支軍隊不同于蘇聯(lián)軍隊，照搬照抄蘇聯(lián)軍隊的做法恐怕不行。

1953年夏，彭德懷專程到北戴河看望因病療養(yǎng)的羅榮桓，兩人對這些問題進行了深入研討。羅榮桓向彭德懷提出了自己的看法：“現(xiàn)在有些同志認為政治工作制度過時了，政治委員作用不大了，要學習蘇聯(lián)，搞一長制。如果那樣做，從井岡山時期就搞起來的政治工作傳統(tǒng)不就丟掉了嗎？”彭德懷覺得羅榮桓講得很有道理，從而堅定了堅持黨對軍隊絕對領導，堅持黨委制、政治工作制度和發(fā)揚我軍優(yōu)良傳統(tǒng)的決心。

1953年9月，彭德懷在為全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議準備文件時，向會議文件組明確提出了“黨委集體（統(tǒng)一）領導下的首長分工負責制”是我軍的根本領導制度，而不是“一長制”。到1953年底，彭德懷不但改變了自己原先“一長制”的主張，還做通了一批支持“一長制”的高級將領的思想工作。他在全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議上所作的報告中強調(diào)指出：“為了完成黨中央和毛主席所指示的建軍任務，完成許多具體的工作任務，必須加強黨的思想和組織的領導。”“在組織方面，應按照毛主席歷來的指示，根據(jù)黨委會集體領導和首長分工負責相結合的原則，采取在黨委統(tǒng)一的集體領導下的首長分工負責制，即政治委員和同級的軍事指揮員同是部隊的首長。一切重要問題，如有關方針、政策、計劃問題，保證上級指示的執(zhí)行問題，對部隊的思想領導問題，干部調(diào)配處理問題，以及部隊工作的統(tǒng)一安排問題等等除緊急情況外，均先由黨委討論，作出決定，屬于軍事方面的由軍事指揮員負責組織實施和檢查執(zhí)行情況，屬于政治方面的由政治委員負責組織實施和檢查執(zhí)行情況。這一制度，是我軍在長期革命斗爭中形成并適合我軍情況的。它是一種既有統(tǒng)一的集體的領導，又有分工負責的制度?！迸淼聭训闹v話，系統(tǒng)地闡述了軍隊黨委制度的內(nèi)涵，為我軍在社會主義革命和建設時期實行什么樣的領導制度定了調(diào)。

這樣，我軍學習蘇聯(lián)而出現(xiàn)的短暫的“一長制”風波，到1954年初全軍貫徹這次會議精神時，就基本得到了轉(zhuǎn)變。

■ 第一部政工條例頒布 ■

有了這個正確的領導制度，新中國成立后我軍第一部政治工作條例由此就從籌備進入了正式的起草階段。

全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議結束后，中央考慮羅榮桓身患重疾，便決定由陳毅、譚政與羅榮桓一道主持《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》的起草和修改工作。陳毅從1927年起就從事我軍政治工作，對1929年12月《古田會議決議》的形成發(fā)揮了重要作用。他參加《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》編寫座談會時，對我軍領導制度，即條例總則中關于黨委統(tǒng)一的集體領導下的首長分工負責制作了深刻的闡述。譚政長期跟隨毛澤東，有著極其豐富的政治工作理論與實踐功底，對我軍政治工作歷史上兩個重要文獻《古田會議決議》、“譚政報告”的誕生作出了杰出貢獻，此次在《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》制定中又發(fā)揮了重要作用。

《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》的總則由總政宣傳部部長姜思毅執(zhí)筆，經(jīng)陳毅、譚政修改和羅榮桓審閱，最后交陳伯達送毛澤東審定。陳伯達在送毛澤東前，又作了一次修改，把原文中總則部分的“中國共產(chǎn)黨在中國人民解放軍中的政治工作是我軍的生命線”一句提法給改掉了。1954年4月15日，毛澤東在對印發(fā)《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》報告的批語中，又親筆改了回來。毛澤東指示：“略有修改，可即印發(fā)。修改處請劉少奇、彭德懷、羅榮桓同志一閱?！泵珴蓶|對《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》的修改主要有：（一）將總則第二條的首句“中國人民解放軍在黨和毛澤東同志的領導下”，改為“中國人民解放軍在中國共產(chǎn)黨的領導下”；把同一條的“積極地有步驟地建設自己成為世界上第二支最優(yōu)良的現(xiàn)代化的革命軍隊”一句中的“世界上第二支最”七個字刪去。（二）將總則第四條中“中國共產(chǎn)黨在中國人民解放軍中的政治工作是我軍戰(zhàn)斗力量的保證”一句，恢復為原稿的“中國共產(chǎn)黨在中國人民解放軍中的政治工作是我軍的生命線”，并重寫了被畫去的“的生命線”四個字。

1954年4月15日，中共中央、人民革命軍事委員會以命令形式，將中華人民共和國成立后我軍第一部政工條例《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》在全軍頒布并施行。這個條例總結了我軍政治工作的歷史經(jīng)驗，借鑒和吸取了蘇軍政治工作的有益經(jīng)驗，對我軍政治工作地位、作用、性質(zhì)、任務、方針、原則、內(nèi)容、職責、組織形式、工作制度、作風方法等，都作了明確的規(guī)定。條例貫徹了“黨指揮槍”的原則，強調(diào)黨對軍隊的絕對領導是我軍政治工作的領導原則，規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在中國人民解放軍中設立黨的各級委員會，作為部隊統(tǒng)一領導的核心；黨委統(tǒng)一的集體領導下的首長分工負責制，為黨對我軍的領導制度。一切重要問題，包括有關方針、政策、計劃的問題，保證上級指示的執(zhí)行問題，對部隊的思想領導問題，干部調(diào)配、處理問題，以及部隊工作的統(tǒng)一安排問題等，除緊急情況得由有關首長緊急處理外，均先由黨委員會討論，作出決定，屬于軍事工作方面的由軍事指揮員負責組織實施執(zhí)行，屬于政治工作方面的由政治委員負責組織實施執(zhí)行。政治委員和軍事指揮員同為部隊首長，對部隊的各項工作共同負責，在一般情況下，政治委員又是黨的全盤工作的主持者。

隨著《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》的頒布施行，黨委統(tǒng)一的集體領導下的首長分工負責制，作為黨對軍隊絕對領導的根本組織制度和優(yōu)良傳統(tǒng)在我軍得到貫徹執(zhí)行和發(fā)揚光大。正是堅持了這一制度安排，我軍始終置于黨的絕對領導之下，始終在黨的旗幟下無堅不摧、無往不勝。■